互动科普

许多协议旨在保护全球环境。但要使之实际生效，尚需要有一些新办法。

根据国际法来看，环境似乎很安全。过去20多年所起草的大约170个条约实际上保护了地球上生命的所有方面。空气、陆地和海洋，以及其中无数的生命都受到了保护，免遭有害废弃物、森林滥伐、过量捕捞、过度捕杀和其他可能有的威胁。

这个尽善尽美的世界基本上还是“空中楼阁”。国际上外交法则在本质上存在着软弱性，使得许多环境条约事实上毫无意义。由于要全面系统地检査政府间体系，特別是联合国运作体系是不可能的，所以许多谈判专家一直在寻求强化环境条约的创新方法。

环境条约的有效性也许最主要地是受到这样一种传统的影响，即国际决议应一致通过。这就造成了条约的最后文本常常去满足那些最不愿遵守条约的国家的愿望。例如，1992年6月在里约热内卢举行的联合国环境与发展大会（UNCED）上，一百多个国家的政府原则上同意与气候改变作斗争。但由于美国的坚持，代表们对文件作了修改，使得文件只是鼓励（而不是要求）各国到2000年将它们的二氧化碳排放量稳定在1990年的水平。

于是，少数几个不听话的国家就不会动摇其他国家的良好愿望，有些条约包括了一些创造性的表决机制。在无法达成一致意见时，它们允许合法多数的一方添加一些更强硬的措施。修正案案往往不需要批准。在法律上，所有成员国都受它约束，除非它们表示反对意见。在有些情况下，意见不一致的国家甚至得不到退出条约的机会。

1987年起草的阻止氟氯烃（CFCs）损害臭氧层的蒙特利尔议定书，就包括了这种原则所适用的条款。该条约允许140个参加国（包括发达国家和发展中国家的绝大多数）中的三分之二表决通过该草案中更严厉的控制条款。1990年，蒙特利尔议定书被强化，要最终禁止所有成员国生产氟氯烃。

根据有关臭氧消耗速率的最新科学信息所作的全面禁止条款，取代了蒙特利尔议定书最初只要求减少氟氯烃产量一半的提法。两年后，实现这一目标从2000年提前到了1996年1月1日。这两项进展都是一致通过的。虽然毫无疑问，不愿执行决议的国家知道它们在表决中会处于劣势这一事实强有力地影响了它们的决定。

以这种方式达成一些强硬的协议，虽然并不容易，但往往比监督和实施它们要省力一点。绝大多数国际条约并没有什么惩罚条款，即使有也很少行使惩罚。但近年来诸如监督压力之类的简单方法已经作为有效的实施工具而被采用了。有些条约要求成员国报告它们如何努力完成自己许诺的，这些努力的效果如何。在取得这种信息后，非政府组织（NGO）可以用它来公开指责那些不负责任的国家。马萨诸塞大学阿姆霍斯特分校政治学家Peter M. Haas发现，绿色和平组织利用这种资料来揭露1990年1月英国向北海倾倒煤灰，这是对1972年关于向海洋倾倒废料的奥斯陆公约精神（如果不是对文件）背道而驰的。

除了道义上的劝说和公开的责难，贸易鼓励措施也能保证条约的遵守。蒙特利尔议定书的参加国被禁止从不同意该条约的国家购买氟氯烃或含氟氯烃的产品。在说服一百多个国家参加这一条约时，这些条款是一个很重要的因素。

然而，世界贸易法规威胁要反对如此使用经济限制手段。在1991年10月以及1994年5月，由关贸总协定（GATD）所召集的一些专题小组得出结论，美国海洋哺乳动物保护法所制定的一些条款违反了关贸总协定。该法禁止从墨西哥进口金枪鱼，因为该国渔民在捕捞商品鱼的同时，杀死了许多海豚。这种裁决树立了一个危险的先例：如果关贸总协定能阻止一些国家限制与危害全球环境的国家之间的贸易，那么就没有什么手段可以引导犯规国家改弦更张了。

“软性法律”是上述情况的一种选择。有时候，这些宣言能比硬性约束的协议产生更快的作用。不可思议的是，由于那些国家在法律上不必遵守这些义务，它们往往更愿意去做到。国际组织、持赞成态度的国家和非政府组织能够通过资助某些决定和发起公众运动来鼓励软性法律的实施。软性法律趋于确立某些期望或创造一种国际意识，以便随后形成一种条件来实现更持久的国际协议。

里约热内卢大会上所制订的《21世纪议程》是一个长达500多页关于持续发展的文件。它就是一例。这对于诸如减少贫穷和在全球范围内提供洁净水等严重问题，提出了政策建议。它那雄心勃勃的指导原则向许多国家的财政和技术资源提出了挑战，但是希望在于它们将鼓舞各国政府和国际组织，一旦条件成熟，它们将随时去作彻底的政策调整。已经有一百多个国家成立了持续发展委员会，以便把《21世纪议程》转化为具体行动。联合国设立了一个持续发展委员会，负责审査里约热内卢协议的执行情况。

《21世纪议程》还大力推动群众组织、商会和其他非政府组织的工作。因为这种组织并不使用那些拐弯抹角的外交词令，它们往往能在妥协或协商失败时比政府代表作出更明确的解释。它们还更容易地接触到政府所忽视或缺乏的关键资料。由于这些原因，这些组织在国际环境会谈中起到了越来越重要的作用。发现了非政府组织在里约热内卢大会上的贡献，新成立的联合国持续发展委员会委派了500多个组织的代表参加它的各项活动。

无论一个协议是软性的还是硬性的，发展中国家常常觉得无法按照它们所签署的协议行事。调整这种不平衡状况在很大程度上有赖于向发展中国家提供财政和技术上的援助，以及保证这些资金的正当使用。

然而，在做到这一点之前，国际社会需要研究出更好的手段来保证这种援助，以及分配这种援助。联合国环境与发展大会秘书处在1992年估计，为了实施《21世纪议程》，发展中国家每年将总共需要1250亿美元的援助，这比目前的发展援助翻一番还多。在里约热内卢，工业化国家的政府许诺，当它们核定现有的援助预算时，将会给《21世纪议程》所制定的目标予以优先考虑。但它们几乎没有提供任何新的资金。

为了实施保护全球环境的援助，里约热内卢大会上的签约国表示要支持扩充全球环境机构（GFF）,该机构成立于1990年，是世界银行、联合国环境规划署和联合国开发计划署共同管理的一个试验性机构。事实上，那三个机构让全球环境机构作为一个过渡性的融资单位，为气候公约和在里约热内卢大会上形成的保护全球生物多样性条约服务。在1994年3月，各国政府同意让全球环境机构永久化，并在今后三年中为它注入20亿美元的资金。

同样，全球环境机构是一个有争议的产物。许多发展中国家和非政府组织因它与世界银行关系过于密切而对它不信任。非政府组织坚持认为，世界银行在它的大型发展项目中一贯忽视当地人民。此外，发展中国家痛恨世界银行把表决权按照出资额多少来分配的做法。为了克服这些限制，3月份的协议改变了全球环境机构的管理方式，以便让它能比试验阶段享有对世界银行更大的独立性。现在，全球环境机构的表决系统给予受援国以更大的权力。然而，有了这些改革，生物多样性条约和气候公约的参加国很可能会同意把全球环境机构用作它们永久性的筹资权威机构。

资助、软性法律、贸易鼓励、监督压力和多数表决办法，只有当个别政府愿意承认受权协调和实施大多数环境条约的唯一国际权威时，才能有效地使用。诸如联合国环境规划署或持续发展委员会之类的组织可以被授以这一任务，或者可以设立一个新机构。一个集中统一的管理可以促进具有类似目标的不同条约执行机构之间的合作，也能使非政府组织更全面地参与协商。两者受到目前的程序性的妨碍，不能充分地起作用。

事实上，设计和实施环境条约的现有体制涉及到许多的联合国办公室和遍布全球的半独立的政府环境委员会。每当一项重大的协议被提交讨论时，联合国大会总想创设一个国际委员会，如环境变化问题国际协商委员会。随后把协商结果移交给其他机构去实施。称为集团大会的一个条约成员国小组定期开会，正式审査协议的实施情况。一个较小的“实施委员会”经常向这个小组做出汇报。

大会秘书处也对这些政府小组给予有力的支持，但他们苦于经费和人手不足。例如，蒙特利尔议定书秘书处只雇了5个人，预算总额仅250万美元，还不到美国环保署用于控制空气质量的经费的1%。在有些扬合，这种状况反倒有助于成功。小的办公室有时候比大的官僚体制更能灵活完成特殊使命。但更多的时候，这种管理结构（或者缺乏管理）造成了低效和延误。

当各国寻求方法去巩固和强化这一体系时，它们可以从国际关系的其他领域借鉴一些策略。国际劳工组织提供了一个优秀的榜样。该组织提供了一个论坛，各参加国可以在此协商关于诸如劳动场所安全等问题的国际标准，该组织还评论成员国是否符合这些标准。此外，该组织不同寻常的三重管理结构给予产业界、政府和工会代表以平等的地位。

要创立强大得足以扭转全球生态恶化的无情势头的国际条约和机构，不是一件轻而易举的任务。要做到这一点，极权国家必须克服它们一贯不愿向国际组织让步的做法，而这些国际组织必须向非政府组织的代表敞开大门。然而说到底，最起码是以地球这颗行星的适宜居住性为代价的话，各国应以自身利益出发来采取这些步骤。正如这个世界已经被技术、污染、贸易和旅游等突破国界的各种事物改变得面目全非一样，国际事务管理过程本身也必须随之做出改变。

【王世德/译  赵裕卿/校】