互动科普

地摊经济拉动新兴城市

新兴国家经济发展最大的希望来自

那些见不得光的小贩，当地政府必须学会和这些无证经营者合作。

撰文 罗伯特·纽沃思（Robert Neuwirth）

翻译 李天绮

妇女们划着做工粗糙的独木舟驶入了狭窄的咸水巷。她们的桨轻点入水，撑着船身缓缓经过废料搭建成的屋子，这些房子架在细长的木头上，刚刚高过涨潮能到达的水位。不时有人从屋里伸出头来，看看刚刚经过了哪些人或漂过了哪些东西。人们用成堆的垃圾填埋浅滩，围垦改造褐色的污浊滩涂，海岸线日趋成形，妇女们在这个小港里把她们的船只拖上岸。不远处，在围水而起的空地上搭着一个临时的茅草屋，屋中的妇女划了一根火柴，点燃了脚边一堆柴火和木屑，一股浊烟缓缓升入灰蒙蒙的空气中。

马可可是全球臭名昭著的棚户区，位于全球最声名狼藉的城市之一——尼日利亚的拉各斯——它是现代和贫穷的混合体。拉各斯有成百上千个自动取款机、大量的网络中心、上千万部手机，以及800万至1 700万的过量人口（具体的人口数取决于统计范围和统计机构），这座喧嚣拥挤、令人疯狂的城市完完全全地融入了世界。尼日利亚是非洲人口最多的国家，拉各斯则是该国国际贸易中心和商务中心，充满了企业家的冒险精神，每年吸引着近60万的新增人口。然而在大多数居民区，即使是在一些最好的居民区里，人们也缺水缺电，没有下水道。马可可贫民窟一半在陆地上，一半悬在当地的泄湖之上，是拉各斯最贫穷的社区之一。

像这样违章搭建的居民区遍布全球。在里约热内卢的600个贫民窟中，有的依靠瓜纳巴拉湾而起，有的矗立在与著名的柯巴卡巴那海滩和依帕内玛海滩相连的陡峭山坡上，贫民窟里居住着这座城市20%的人口。孟买有一半的居民区都是涉及非法用地的违章建筑，不计其数的贫民窟沿着发臭的玛新河一字排开，侵占了雷伊（Reay）铁路的人行道，紧紧贴着铁轨而立。肯尼亚的基贝拉住着约100万人，是撒哈拉以南非洲地区最大的棚户区，它离内罗毕市中心不远，但无电无水无卫生设施，基贝拉的居民要想喝上一口水，需要付出合法小区居民20倍的价钱。

虽然全球有1/7的人口(即8亿至9亿人)住在贫民窟里，但各国政府长期以来并未充分重视贫民窟问题。除非面临拆迁，否则贫民窟就如空气般被忽视掉。比如，在过去几十年里，在内罗毕市官方的土地使用地图上，拥有百年历史、居住人口占全城1/5的基贝拉贫民窟始终被标记为一片森林。这些贫民窟一直得不到政府的关注，无法享受城市公共服务，它们不得不靠自己的创意、勤劳和自力更生存活下来。除了困苦和贫穷，这些非法的贫民窟是未来世界将面对的严酷考验。各国政府需要拥抱它们，而不是与它们划清界线。

浮在水上的市场

如果你居住的地方像马可可那样开门就是水的话，你就无法走着去小店买东西了。在马可可，东西是自己送上门来的。妇女们的船缓慢驶在风平浪静的拉各斯泄湖上，她们和她们的船构建起了一个水上市场。船上有些人提着garri（一种西非当地的食物，经烘烤和发酵过的木薯）、fufu（一种由地薯做成的食物）、面包或大米等主食，有些人卖着苏打水和啤酒，还有些人兜售着扫帚和家居用品。

她们的独木舟出自当地工匠之手。工匠们手工将粗木板刻出船形，以确定船体能经受海水的腐蚀。岸边的房子也造就了当地村庄的一个行业，建筑技工深谙木桩该打多深，支起屋子的木棍能吃多少力。填海造田是另外一个有组织的行当，只要问问当地的年轻人你就能了解这个工作了——他们每天几次坐船到浅滩边，船上堆着高高的淤泥用来覆盖被压实的垃圾。

夹杂着浓烟的大火会一不小心吞噬掉整个居民区，但它也带来了生意。奥贡·戴罗（Ogun Dairo）在这村子做着无证经营的烤鱼生意。她自己不捕鱼，也不卖鱼，鱼都是从离家不远的冷冻厂里买来的。她把鱼的尾巴塞入鱼嘴里使鱼身成环形，这样烤起来就不需要用手翻动。她有3个大烧烤架，她把鱼放在没有火苗的木棍上熏烧几个小时，然后再打包成箱。她每天装满五到七个箱子，送到一个分销商那里，由分销商卖给生活在水上的妇女们（街上卖烤鱼的小贩基本都是妇女）。戴罗说：“干这行利润不高，”她用了全世界生意人都能明白的一句话，“薄利多销”。

我询问她鱼从哪来，同时暗自猜着她的回答——当地的泄湖污染太严重了，鱼来自比较干净的上游区，或更远的近海水域，要不就是非洲的其他地方或海岸线南北的其他国家，甚至是遥远的内陆地区。出乎意料，她告诉我：“鱼来自欧洲。”她买的鱼来自北海，冷冻后运到了拉各斯，继而从港口被运往当地最穷的居民区，做成烤鱼在街头叫卖，每条赚几美分。

所有的这些行当都没有经政府部门注册，小贩们没有营业执照，也不会计入官方的就业统计数据。他们藏身于政治和经济的非正式领域，但却成为了一种普遍趋势。今天，全世界有一半以上的工人（近18亿）在非正式劳动力市场工作，这个数字还在不断增加。经济合作发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)的数据显示，到2020年，非正式经济将养活全球2/3的劳动人口；接下来的15年，全球经济增长的一半预计将来自新兴国家的400个城市；城市的重心乃至全球的重心正在偏向发展中国家。这些自立更生的街头小贩们、这些自发建起的居民区，勾勒出了城市未来的远景。

无为而治

对于城市规划者和政府官员而言，“无为而治”听起来很可怕。他们担心拥挤破败的建筑和地下的经济活动将会扩散，扩大无序状态甚至带来犯罪，把整个城市推向黑暗。正如居民自己承认的那样，住在被污染的河道上或是没有自来水的生活不是21世纪的理想状态。夜幕降临，伊拉斯塔斯·基奥科（Erastus Kioko）的单间小屋被黑暗笼罩，“我们并不想住在基贝拉”，他告诉我，“要是我们有钱，我们才不会住在这里呢。”他环视四壁破旧的土墙，继续说道：“我不敢说我有未来。”

尽管面临种种困难，然而比起住在内罗毕的其他地方，他在基贝拉的境遇要好得多。这是因为，在肯尼亚首都内罗毕的合法小区里，最便宜的一套单间公寓是基贝拉土屋价格的四倍。遗憾的是，政府及私人开发商都没有计划为基贝拉贫民窟里像基奥科一样的居民建经济适用房。同样的问题也困扰着在全球其他地方的贫民窟。只有自己给自己造房子的非法居民们，依靠心灵手巧的技艺和居住的愿望，让贫民社区正常运作。

在发达国家，人们抵押财产获得按揭贷款来购买材料，雇佣承包商，一次性地建起他们的家。贫民窟的居民们没有这些资源。他们为修建房子投入的时间就是他们的分期贷款。在孟买，棚屋的住户有时得花上几年的时间才能搭建起或维修好一面墙壁。对他们来说，废弃的广告牌、生锈的栅栏和破砖碎瓦都是宝贵的资源。

当政府想要剥夺这些社区存在的权利时，人们就会放慢修葺房子的速度。在20世纪60年代后期，里约热内卢政府发起了一场针对贫民窟的大整顿。当时，贫民们害怕自己被赶走、房子被烧毁，大多数人放慢了对房子的投入，所以里约热内卢大多数贫民窟的房屋非常简陋，与孟买及内罗毕的土屋或木屋有很大不同。后来，政府放下了敌意，和这些社区打起了交道，居民们这才开始继续修缮他们的房子。

得到了政府承认之后，他们迅速地拆除了棚屋，用水泥和砖块建起了多层的房屋。有一批被当地人称为“夜猫”（gatos）的安装工只在夜间出没，他们专门帮贫民窟的居民从城市电网上偷电（时至今日，你还能看到这些“夜猫”们当时缠绕在电线杆上的杰作）。然而，偷电导致的电力短路让当地电力公司感到无奈，从1997年起，他们意识到，贫民窟居民也希望得到优质的电力服务。现在，电力公司已经和许多贫民区签订了协议，供电给当地居民，只要居民们安装电表、支付电费单就可以了，该项目取得了巨大的成功。稳定的电力供应还对改善当地的公共卫生状况发挥了重大作用，因为在里约热内卢，贫民区居民用塑料管和电泵直接从市政水管里取水。这也是种偷窃行为，但不管怎样，该城100多万人喝上了干净的饮用水。

伞棚下

贫民们建起了未来的社区，与此同时，街道小贩们以及其他无证经营者也在创造着未来的工作岗位。没有一个政府、非营利组织或跨国公司敢说自己能为地下经济部门的18亿工人提供新的工作。事实上，多数新兴经济体发展的希望来自“影子经济”。比如在拉各斯，街头市场已经形成了庞大的街边企业群。尼日利亚的阿拉巴国际市场——伊克加计算机村（位于尼日利亚拉迪坡）以及汽车配件和机械交易商协会市场已经建起了成熟的国际贸易网络。商人们前往遥远的地方（近期主要是中国）采购产品，寻求利润。他们从中国市场进口手机、电子产品和汽车配件，把触角伸向了街头，与那里的小贩们开始了合作。阿拉巴商人协会的负责人雷米·奥尼博（Remi Onyibo）和桑德·埃泽(Sunday Eze）告诉我，阿拉巴市场年销售额超过了30亿美元。

许多大公司看到了这股经济力量，他们意识到了自己也能利用那些无证小贩们身上的企业家精神。手机业就是个很好的例子。在尼日利亚，跨国公司占领了整个手机市场，包括来自南非的MTN、科威特的 Zain 和拉各斯的Globacom（该公司提供的服务覆盖大多数西非地区）。这些市值达几十亿美元的公司联合贫民窟的街头小贩们，在临时搭建的路边伞棚里销售手机充值卡，无证小贩帮助它们赚了很多钱。MTN尼日利亚分公司的客户服务总裁阿金瓦莱·古德勒克（Akinwale Goodluck)说：“当前伞棚市场是个非常重要的市场，没有一个大运营商敢怠慢伞棚里的人。”

市场里的一个充值卡小贩告诉我，其实这个行业利润很高。刚开始的时候，她每个月卖充值卡的营业额是34美元，在6个月内，业务增长了60倍，每个月的净利润达到了270美元，相当于当地最低工资的5倍。然而，提供充值卡的公司们却与她这位成功而尽职的商贩刻意保持着距离：它们把卡卖给分销商，然后由分销商卖给市场里的小贩。这些公司认为，街头商贩是一群独立的承包商，公司与他们没有任何关系。遗憾的是，拉各斯州政府发起了一场取缔路边市场的运动，使得那些在伞下做着各式生意的小贩在街头讨生活更加艰难。这项惩罚性的政策适得其反，当地政府估算，城市中70%~80%的工作人口都是此类非正规经济的一部分。

然而，藏匿在“影子”里的公司茁壮成长着。达拉维（Dharavi）曾是孟买最大的贫民窟，却拥有自己的全球贸易。在达拉维，成熟的作坊缝制着销往全球的皮包和衬衫。在肯尼亚，虽然基贝拉的居民尚未涉足国际市场，但他们自己拥有或管理着许多成功的小企业。在该社区泥泞的道路两旁林立着商店、酒吧、美容院、面包房、茶坊和教堂（即使是用来祷告的地方也能做生意）。有些基贝拉的居民还是市中心成功企业的老板。这些企业在社会和经济层面都是创新者，并且涌现出许多成功的女性企业家。在过去，她们根本没有机会获得独立和权力。

走出阴影

在常人的眼中，非正式部门——无论是贫民窟还是街头市场——都充斥着罪恶的勾当和公民社会的敌人。然而，除了非法占用了不属于他们的土地之外，大多数贫民窟的居民都是守法的公民。同样地，虽然他们会逃税，但大多数非正式部门的工作者都是有生产力的社会成员。

对于非正式经济最大的误解之一就是它不存在于发达国家。但纵观人类历史，居民们违章搭建的社区造就了许多伟大的城市，大多数欧洲国家首都的周边曾经被违章搭建所包围。150年前，旧金山让成千上百名非法建筑里的居民得到了合法身份，这座城市从沉睡的小渔村摇身变成喧嚣的淘金之城。纽约上东城和上西城的前身就是违章居民区，布鲁克林的许多社区也有着同样的经历。西街62号的桑肯村（Sunken）是纽约曼哈顿最后一个违章居民区，它位于纽约中央公园和现在林肯中心所在地之间，直到1904年才被拆除。在发达国家，公众把地下经济同贩毒等犯罪生意联系在一起，但大多数地下经济从业人员赚的都是干净钱，正如干完活就拿钱走人的建筑工人、街头的食品小贩或者在网上招揽生意的设计师一样。

出于种种误解，政策制定者一直都在试图通过粗略分类将问题简单化：合法与非法，有用与无用，好的与坏的。这种两极化的处理方法使得超过10亿人的生计变得岌岌可危，并且会威胁到全球发展的一个重要阶段。要解决问题就得有个中间地带，这并不是去鼓励所有“准合法”的经济行为，而是要允许各种经济市场运行方式并存。

威斯康星大学麦迪逊分校的城市规划教授阿方索·莫拉莱斯（Alfonso Morales）提出了他的建议。莫拉莱斯在研究生院读书期间，到芝加哥街头当过小贩。他建议，全球的城市应该让街头的小贩们付一定数额的钱以换取营业执照，这样，他们以后就不会被追着交税了。目前的情况是，无证经营的商贩们每次都得冒着风险上街去做买卖，对于他们而言，一张执照意味着警察不会再驱赶他们。莫拉莱斯认为，商贩们是愿意花大价钱来换取保护的。街头商贩们交的钱也能让政府从中获利，否则，这些商贩对于公众的贡献将为零。莫拉莱斯的这个提议当然不是个完美的方案，食品销售业等行业还是得遵守食品安全规定，但这个想法标志着“协约化”而不是“罪犯化”。莫拉莱斯说，“我们需要从纯粹的‘强制’心态转向‘让我们试着把饼做大，让更多的人来分享’的心理。”

哈佛大学肯尼迪政府学院的讲师玛莎·陈（Martha Chen）在担任“非正式就业妇女：全球化和组织化大会”协调员时，同非正式经济部门的企业打过交道。在她看来，“我们需要有各种模式让街头商贩和零售店、大商场共存。非正式经济本身不是问题，它是对策的一部分。街头小贩、捡垃圾的人、市场里的妇女们，这些人都在为经济、为城市做着贡献。我们如何在管理城市的同时给他们留出一块空间？我们要做的是找到办法帮助非正式经济部门提高产出、效率和效益。”

可以肯定的是，政府缺少同这些习惯隐瞒家庭住址、瞒报收入的人们打交道的经验。比如，印度政府有一个内阁委员会来处理非正式经济部门的事务，但这并未阻止地方政府推进惩罚性的政策以取缔违法搭建的居民区和街头流民。然而，自下而上的方法让人们看到了希望，违章搭建的居民区和街头市场已经形成了它们自己的合作机制。在孟买的贫民窟或无证经营的市场里，妇女们正在发起互助存款和互助保险项目。在巴西，住在棚户区的家庭创建了互助建设组织，共同出力造房子。在基贝拉，妇女们把钱集中在一起组建了一个轮流管理的储蓄组织，每周由一名成员保管钱财，集中的资金帮助了许多妇女开办了企业，获得了经济上的独立。在拉各斯，每个非法经营的市场都设有自治协会，还配有市场法庭处理纠纷。

对于开明的政府而言，上面提到的这些自发而起的机制为它们提供了契机。互助建设组织可以发展成为按建筑法规办事的建筑合作公司，互助储蓄机制可以演变成为信用合作社和小额贷款机构。市场里的各类协会可作为基建投资方向市场提供公共服务，如垃圾清运、街道清扫。这些事情看似微不足道，但它们聚合在一起的力量是巨大的。即使这些合作企业规模不大，但只要它们越来越制度化并且能长久经营下去，那么它们就更容易和政府部门融洽相处。另一方面，政府只有通过和底层团体的合作才能让城市中最被忽略、最受毁谤的群体发展起来。通过自下而上和自上而下的行动，棚户区的居民与街头的商贩们会引领着快速发展的城市走入未来。

改善健康 城市成员的诉求

19世纪，大多数搬到伦敦、纽约、芝加哥、柏林等其他大城市的人们用他们的健康换取更高的工资。拥挤的空间、不安全的饮用水、糟糕的卫生条件、恶劣的工作环境和工业污染使得他们患病的概率远高于远在乡下的表弟们，缩短了他们的寿命。

但从19世纪中叶起，政府改革和城市领导者开始致力于改善城市居民的健康，在供水、卫生、废物清理和教育等方面投入了资金。今天，富庶的城市都是最健康的宜居地。即使在许多中等收入国家，城市居民也不再受到传统流行病的威胁。

然而，大约有8亿到9亿住在临时建筑里的人们仍然在等待着这些奇迹的降临，他们构成了现代社会中的贫民窟。他们遭受着过度拥挤，水污染和缺乏医疗服务带来的影响。在许多贫民窟里，1/6的孩子活不到5岁；在寿命预期方面，贫民窟里人们和住在最健康的城市里的居民相比，前者还不到后者的一半。

如要改善这种状况，各国政府必须承担更多的责任，为社会最穷的人群谋取福利。但是，大部分问题经常出现在政府身上。大多数最穷居民区的土地要么是被非法侵占，要么是被违法分割，因此，城市的官僚们也许会忽视它们的存在。此外，正式的法律和制度总是假设人们买得起有卫生设备的房子，因此，挣扎着求生存的居民区总是被边缘化，根本得不到帮助。同时，政府也许会远离那些鼓励穷人起来争取更多权益的活跃分子们。但是，如果政府的项目要想成功实施的话，就必须要接触这些人。

当然，亮点还是有的。一些地方政府正在承认非法居民区，它们在和这些居民合作来安装卫生设施，提供所需的服务。最有效的项目之一就是安居项目。该项目由泰国政府的社区组织发展研究院管理，已经支持许多社区推进的升级项目，如投资水和下水道基建，资助棚屋居民改善居住环境。众多贫民窟居民联盟会正携手许多当地政府，一起解决问题，这样的国家超过15个。

这些项目表明，穷人的健康和经济地位若想得到最大程度的保证，必须依靠政府、国际机构和贫民窟居民这三方共同的计划、执行和管理变化。如果有更多城市想要完成有意义的城市革命的话，那么就应该把那些“不计其数的不健康的人”当作是有资源、有能力的合作伙伴。