互动科普

打击都市犯罪的纽约范例

纽约市巧布警力、改弦更张，终于成为遏制凶杀、抢劫和其他顽疾的典范。

撰文　富兰克林·E·齐姆林（Franklin E. Zimring）    翻译　高天羽

过去20年，纽约经历了所有发达国家的大城市中规模最大、时间最长的犯罪率下降期，纽约人深受其惠。在一代人不到的时间里，几种激发公众恐慌情绪的常见犯罪——凶杀、抢劫以及入室盗窃——犯罪率下降幅度均超过了80%。2009年，纽约的凶杀率降到了比1961年还低的水平。遭遇抢劫的危险不到1990年的1/6；汽车被盗的风险则下降到了1990年的1/16。

20年前，大多数犯罪学家和社会学家都对大都市能否大幅减少犯罪持怀疑态度，但时至今日，纽约市的成就已经广为人知、记录在册。

然而，还有一点或许是大多数人没有明白的：纽约的经验已经表明，在当代美国，许多关于犯罪的主流假设都是完全错误的，比如降低犯罪需要首先消除贫困、失业和毒品使用，还要把许多人关进监狱、将少数民族迁出市中心等。纽约并没有那么做，虽然在抑制犯罪上取得了长足进步，但它并没有大幅改变市内的种族和民族构成，也没有让自身的贫困和失业率降得比其他城市更低。此外，它并没有赢得打击毒品的战争，也没有像美国其他城市那样大规模监禁犯人。

当然，如果能解决深层的社会问题，比如改善学校质量、减少收入不公、提高最差社区的居住环境，纽约还能变得更好，当然也更安全。

可是现在，它已经向我们发出了一个乐观的信号：大多数犯罪都主要是环境影响的结果，而要改变这样的环境，其实无须对城市的社会组织和基础设施做昂贵的结构性调整。犯罪者并非必然会犯罪。具有特定民族、基因或者社会文化特征的社区，也未必就是犯罪的多发地带。不仅如此，纽约市为减少犯罪而推行的系统性改革并不十分昂贵，其他城市完全可以根据各自的情况效法实施。

真正的下降

在最初9年，纽约的犯罪率下降只是一股全国性潮流的一部分。从上世纪90年代初到2000年，美国全国的犯罪率总共下降了近40％，是美国现代史上时间最长、范围最广的一次。而让纽约脱颖而出的，是它的犯罪率降幅比全国水平高了一倍、延续时间也长了一倍。

我们只要比较一下美国五个最大的城市（纽约、休斯敦、费城、芝加哥、洛杉矶）在1990年至2009年间的凶杀率，就能对这个40％和80％之间的显著差异有所了解了。上世纪90年代的犯罪锐减让这五个城市的凶杀案都有所减少，其中的四个还是大幅降低，而纽约更是从1990年的凶杀之都摇身一变，成了五个城市中凶杀率最低的一个——比第二名低30％，是另外四个城市平均案发率的40％。

我们当然明白，官方的犯罪统计都是由警方发布、警方验证的，而在犯罪率下降时得到表扬、上升时遭到批评的，也正是警方。更何况，纽约市警察局为装点门面而修改数据的传闻，也曾令许多媒体闻风而动。不过话说回来，警察渎职的消息在其他地方也时有耳闻，其中包括许多数据并不怎么漂亮的美国城市。撇开这些不论，我们该如何确定这些好得出奇的数据，是否反映了街头犯罪的真相？

要验证犯罪率的变化趋势，最好的方法就是采用独立数据。幸好，除警方以外，还有几个部门也在追踪两个重要的犯罪指标，它们的记录也确证了纽约警局的数据。首先是地方卫生部门，他们对所有死亡案例均做了详细记载，而且对警方归为谋杀和“非过失杀人”的案件都留有特别报告。在警方宣称多数犯罪大幅减少的这19年里，卫生部门和警局的记录几乎都能完美对应。第二类参考数据来自偷车案（降幅达94％之多）。凡是被盗的车辆，保险公司都有失窃者的理赔记录。我从两个行业资料库里分别调出了年度失窃和损失报告，并查阅了全国范围内最完整的保险理赔数据，结果发现，在过去19年内，偷车案的发生率的确下降了90％还多一点。

此外，我还发现了抢劫案大幅减少的独立证据。在纽约，那些情节简单的抢劫案只在辖区一级汇报，而抢劫杀人案的报告却是由一家市级警局单独起草的；此外，这类案件还要向联邦调查局提供材料，因此也更难隐瞒。在过去19年里，所有抢劫案的平均降幅是84％，而抢劫杀人案的降幅更大。对被害人的调查也证实了抢劫和入室盗窃案的双双下降（两者的区别是，入室盗窃案的被害人案发时往往不在现场，抢劫的被害人则要与罪犯直接遭遇）。

按照美国的标准，纽约市已经成为了一个安全、低犯罪的城市。那么，这变化是怎么发生的呢？

高森市迷信

在上世纪90年代纽约的犯罪率和美国其他地方一样，都处于下降趋势中，这背后似乎并没有什么局限于纽约的特殊原因。对于这一波下降，我们不太好把它和国家或城市层面的特定因素联系起来。或许，监禁人数增多、经济持续繁荣、人口不断老化，以及神秘的犯罪周期都起到了一定的作用。

相比之下，还有一个因素就较易指认了，正是这个因素，为纽约独有的犯罪率下降做出了大约一半的贡献。不过，事实的真相和许多人的预期有所不同。

举例来说，在1990年后的20年里，纽约市的民族构成、经济水平、学校教育、住房条件都没有发生明显变化。处于15岁到29岁这个最易被捕年龄段的人口比例有所下降，但下降幅度和全国水平是一致的。经济虽有所增长，但也没有让纽约的贫困或失业率比全国平均水平低多少。

一个广为流传的假设认为：美国大城市的中心城区之所以变得安全，是因为它们全被“清理”过了，或者是有了中产阶级的入住——曾经破败的老旧街区开始吸引高收入人群，由此推高了租金和物业税，迫使低收入人群不断外迁。根据这个假设，正是穷人的离开降低了犯罪率。诚然，在曼哈顿这个纽约最富裕的城区，犯罪率是随着民族成分和经济水平多元性的下降而发生了下降，但在其他三个人口最多的城区（皇后、布鲁克林、布朗克斯），民族和经济的多元性却并未减少，或许还有所增加；可是，它们的犯罪率却也大大降低了，而且四个城区的降幅不相上下。

街头犯罪的显著下降（尤其是某些特定类型的犯罪），还有一个出人意料的方面。在过去至少70年里，纽约一直是北美洲吸毒者的大本营；无论以什么标准来看，现在也仍然如此。上世纪80年代，可卡因大肆泛滥，于是有人将它与凶杀案的大幅上升联系了起来。1985年之后打响的禁毒战争，背后推手之一就是这个毒品引发暴行的理论。站在上世纪80年代末的立场来看，如果不能大幅降低非法药物的销售和使用，显著减少暴力的计划就只是一场幻梦。然而，这场幻梦却似乎在纽约成为了现实。

过去20年的纽约，与毒品有关的凶杀案（比如毒贩枪杀同行）比巅峰时期减少了90％。与此同时，市内的毒品吸食却显得相对稳定，无论以吸食过量致死、戒毒成功出院，还是嫌犯尿检结果来衡量，结果都是如此。这样看来，纽约是在没有赢得戒毒战争的前提下赢得了打击犯罪的战争。

最后，或许也是最值得注意的一点：纽约市成功的刑事政策，是与全国的大规模监禁运动背道而驰的。美国各地在制定犯罪遏制政策时有一个受到广泛认可的出发点，那就是无论我们做什么，那些高危青年都会变成罪犯；而且一旦成为罪犯，他们就会连续犯罪，直到被关押为止。上世纪90年代中期，曾有鼓吹犯罪“供应方理论”（supply side theory）的人警告说，纽约市内居住着大量来自单亲家庭的问题青年，而这样的城市就该大力兴建监狱和少年管教所。从1972年开始，美国的监禁人数持续扩张了7倍，供应方理论就是这轮扩张背后的主要理论依据。纽约在上世纪80年代加入了这股潮流，但是到了90年代，当全美的监禁人数提升了50％，纽约却走上了自己的道路：在上世纪90年代的头7年里，纽约的监禁率只上升了15％，随后更是开始下降。到2008年，全市的监禁率比1990年低了28％，而在这段时间里，全国的监禁率却升高了65％。

那么，纽约的罪犯都去哪儿了？

他们中有许多人都金盆洗手了。1990年之后的纽约，出狱后3年再度因重罪判刑的人数下降了64％，而在上世纪80年代末，这个数字可是一路上升的。今天，纽约市警察局仍在拘捕罪犯，检察官和法官也仍在将他们送入监狱。然而，这个城市在监狱人口没有净增长的前提下，让最严重的犯罪减少了80％。正是这些数字推翻了供应方理论的核心教条。

评估警察的作用

为遏制犯罪，纽约市政府对其刑事政策作出了大幅修改，其中一条明显对犯罪率的下降起到了作用，那就是治安工作的改革。从1990年开始，纽约市总共增加了7 000名身穿制服的警察，警方的工作变得更加积极，也更注重犯罪多发地区。

起初人们认为，街上警察数目的增加，是上世纪90年代犯罪率下降的主要原因。但由于这个时期正赶上全国性的犯罪减少，我们很难确定纽约的成就应归功于其治安工作的改善，还是因这股全国性的神秘潮流。况且在2000年之后，在纽约市警察局减少了4 000多名制服警员的前提下，全市的犯罪率还是持续下降，下降速度也超过了其他大城市。

不过话说回来，我们要是仔细研究一下2000年以后的数据，还是能够认识到治安工作的重要作用的。虽然减员4 000人，但街上巡逻的警察人数还是大大超过1990年。而且，警察和罪犯的人数比也在不断上升——这是因为，罪犯减少的速度超过了警察减员的速度。当然，也有这样的可能：前10年的警员增加产生了累积效应，一直延续到了警员减少的后10年。总之，警察的影响在犯罪率的空前下降上得到了体现——无论是街头犯罪，还是从街头进入室内的犯罪，比如入室盗窃、抢劫、偷盗汽车等。

纽约警方所做的，不仅仅是往街上派遣更多警力，它还采取了若干新的对策。我们虽然很难确定这些治安改革的措施各自发挥了多大作用，但一些清晰的迹象已经显露了出来。

这里要再次强调：对这个问题的解释不能流于简单。当权者采取过的一些比较高调的行动，事实上只不过是几句口号而已——“零容忍”和“破窗”行动就是其中的两个例子。这两个行动的理论依据是这样的：只要修好破窗、清理涂鸦、惩治轻微的罪行，就能防止某些社区跌入破败腐朽的漩涡，并由此减少重罪犯的数量。但实际上，当时纽约警方逮捕的妓女人数并未增加，对赌博和其他罪行的打击也是紧一阵松一阵的。

相比之下，另一些行动却对犯罪有着显著的抑制作用。想当初，如果纽约市将破窗行动贯彻到底，它势必将宝贵的资源浪费在那些边缘社区，从而忽略那些犯罪高发区域。在实际操作中，纽约警方采取的行动与此正好相反：他们加重了对于“热点”区域的巡逻。这一举措的效果已经在其他城市得到验证，对纽约也可以说是贡献巨大。1994年，纽约市又启用了一个名叫“CompStat”的管理和数据绘图系统。在曼哈顿闹市区的一间办公室里，分析员将严重犯罪的数据编辑汇总——包括案发的确切地点——并将它们标上地图，以确定犯罪高发地区。接下来，巡警就在这些地区全力部署，无论是一条人行道、一间酒吧，还是其他公共场所，都有他们的身影出没。他们有时会在热点区域一连巡视几周，将可疑分子一一拦下搜身，对其他人则以目光警示。你可能要问，那罪犯去其他街道继续犯罪不就行了吗？但这样的事并未在纽约发生：今天在某个地点阻止的罪行，明天未必会在另一个地点上演。

在治安策略的改革中，规模最大、代价也最高的措施莫过于警方的所谓积极行动——在几乎所有的巡逻任务中，他们都实施了当街阻拦和轻罪拘捕。仅2009年一年，纽约的警队精英就实施了50万次当街阻拦，外加将近25万次轻罪拘捕。警方相信这些举措是有助于防止犯罪的，虽然未必如此。积极巡逻几乎和街道治安的历史一样长，但直到现在，它的效果也没有完全弄清楚。从道理上讲，它在纽约的效果可能比别处要好，不过要证明它对热点地区和CompStat系统具有特殊价值，目前还证据不足。

经验教训

要最终确定什么管用、什么不管用，就需要对增派警力和其他种种措施开展科学的实地检验。这些措施还要到其他城市中推广，并在试验和错误中修正完善。不过话说回来，虽然试验才刚刚开始，纽约市的若干经验应该已经能对别处的刑事政策产生显著影响了。

首先一点，警察很重要。在过去至少一代人的时间里，对于警方能否显著或持续地削弱城市犯罪，美国刑事司法界都是持怀疑态度的。虽然迄今为止，关于成本效益和最佳策略的细节方面尚未取得共识，但是目前看来，在治安上的投入，和在其他犯罪遏制领域上的投入相比，起码是同样富有成效的。

还有两条重要经验：减少犯罪未必需要减少毒品使用，也未必需要将大量人口投进监狱。这里要顺带提一句：和美国其他地区相比，纽约市在监禁上省下的钱，包括市政府和州政府在相关产业上省的钱，已经足够支付扩充警察队伍的花费了——不仅够用，还有盈余。

说起来有些不幸，纽约市在遏制犯罪方面的成功也不是没有代价，而这个代价，在市内各个社区、各个民族间的分配是不平均的。警方的积极行动主要集中在城市的底层，在街头阻拦、威吓、找借口逮捕时，大多针对的是有色人种的年轻男性。此类行为发生在这些年轻人居住的社区，也发生在他们冒险前往的其他城区。不过从另一方面说，穷人也恰恰是低犯罪率的最大受益者——颇具讽刺意味的是，那些黑人男青年在深受积极巡逻之苦的同时，他们坐牢和死于暴力的比例也低于其他城市。我们所不知道的是，这些好处是否确实因警察积极巡逻而来——如果是，又在多大程度上是如此。

如果沿着老路前进，纽约的犯罪率或许还能再降——它毕竟还是个犯罪猖獗的城市，即使取得了巨大进步，它的凶杀率还是远高于多数欧洲主要城市，和东京相比，更是高出6倍之多。不过，犯罪率一路下降，可能最终会到达一个极限，在那之后，如果再想减少犯罪，就必须解决一系列深层社会问题了，比如经济不平等、种族隔离、优质教育缺乏等。

或许，纽约带给我们最乐观的启示，是凶杀和抢劫并非植根于一个城市的居民、文化和体制之中。在纽约，犯罪率下降的潮流是持续、显著且日益壮大的，这证明我们眼中的城市不一定是抢劫、强奸和伤害的温床。不仅如此，它还证明一个人的生长环境未必会将他变成法外之徒——他的基因也不会。对许多研究美国城市的学者而言，这个结果不啻是个深刻的意外；对一个世纪以来的犯罪科学来说，它又是一个最富希望的见解。